Missionernes tid er tilbage. Pandemien og den globale opvarmning har øget kriseberedskabet og kalder på politisk handlekraft. 2010’ernes forskningspolitiske Grand Challenges, som var grundlaget for Europa-kommissionens forskningsprogram Horizon2020, og skabelon for nationale forskningsprogrammer, er nu afløst af 2020’erne stålsatte missionsfællesskaber. Nu skal udfordringerne tæmmes, kræften bekæmpes, klimaforandringerne tøjles, og brintøkonomien indfri sit potentiale.
Det lyder stort. Det lyder ambitiøst.
Men spørgsmålet er, om vi politisk og administrativt er klar til at organisere missionsdrevne forskningsprogrammer? Og om vi kan samtænke dem med de bredere samfundsmæssige indgreb, det kræver for at løse vor tids store udfordringer.
Den genvundne entusiasme for missioner bygger nemlig på visionen om staten som en Entreprenørstat. En vision, der indeholder konkrete anbefalinger; ikke blot til missionernes design og implementering, men også til den underliggende organisering og kapacitetsopbygning i det offentlige.
Missioner skabt på et skrivebord
Det er rockstar-økonomen Marianna Mazzucato, som for alvor har sat missionerne på den forskningspolitiske dagsorden. Siden hun i 2013 udgav bogen ’The Entrepreneurial State – debunking public vs private sector myths’og frem til sin seneste bog’Mission Economy – A Moonshot Guide to Changing Capitalism’(2021), har Mazzucato argumenteret for, at staten kan spille en aktiv rolle i innovationssystemet frem for blot at træde til for at løse eventuelle markedsproblemer.
Den daværende Europa-kommissær for forskning- og innovation, Carlos Moedas, inviterede derfor i 2018 Mazzucato til at formulere grundlaget for missioner som en hjørnesten i det nye europæiske rammeprogram for forskning og innovation, Horizon Europe.
Derfra har missionerne spredt sig til at være det nye begreb for storstilede forskningstiltag. Således også i Danmark. Her har Sigge Winther Nielsen i sin bestsellerbog ’Entreprenørstaten’ fra 2021 argumenteret for, at konkurrencestaten afløses af en missionsdrevet entreprenørstat, og samtidig har Folketinget sat Innovationsfonden til at administrere en milliard kroner til fire grønneInnoMissions. Der er fyret op under de forskningspolitiske raketter.
Apollo: Mission accomplished
Forbilledet for nutidens missioner er den førnævnte Apollo-mission, som i 1969 sendte to mand til månen. Det var syv år efter John F. Kennedys berømte tale:
“We choose to go to the Moon in this decade and do the other things, not because they are easy, but because they are hard, because that goal will serve to organize and measure the best of our energies and skills, because that challenge is one that we are willing to accept, one we are unwilling to postpone, and one which we intend to win.”
Hvad kendetegnede Apollo-missionen? Først og fremmest havde den et klart og enkelt mål: få en mand på månen og retur. Missionen krævede betydelige økonomiske ressourcer. Ifølge Mazzucato kostede Apollo det amerikanske samfund 283 milliarder i 2020-dollars, og missionen åd fire procent af USA’s årlige budget.
De astronomiske beløb blev kanaliseret ind i en organisation med et stærkt lederskab, der havde den nødvendige magt til at tage beslutninger. Det stærke lederskab var nødvendigt, for missionen inkluderede mere end 400.000 ansatte hos NASA, universiteterne og underleverandører, der alle arbejdede på at udvikle og teste de løsninger, som 20. juli 1969 blev til verdenshistorie, da astronauten Neil Armstrong satte det første menneskelige fodaftryk på månen.
De massive investeringer blev legitimeret af rumkapløbet med Sovjetunionen, men set med nutidige R&D-briller er det interessante, at investeringerne ledte til udviklingen af teknologier, som i dag er grundlaget for en række industrier som for eksempel halvledere, trådløs kommunikation, GPS og robotteknologier. Investeringen i missionerne betales altså tilbage i fornyet innovationskraft.
Men, kan de nye missioner levere det?
De nye missionsfællesskaber
For at gennemføre en mission som Apollo er det nødvendigt at have tre ting:
- En ordentlig stak penge
- En klar kommandostruktur med beslutningskraft
- Et projekt, som befolkningen kan bakke op om, så de massive investeringer kan retfærdiggøres.
Belønningen er til gengæld at kunne gøre det “uladsiggørlige” og samtidig skabe teknologiske kvantespring.
Men de nye missioner er ikke Apollo-missioner.
For det første er missionerne et redskab til at ændre statens rolle i innovationsprocesser. Det handler med Mazzucatos ord om at gentænke kapitalismen. For gennem de sidste 40 år har mainstream økonomisk tænkning drænet de offentlige institutioner for kompetencer. Staten er blevet en inkompetent sygeplejer for markedet, som enten er henvist til dyrt købte konsulenthuse eller må nøjes med at træde til, når der opstår market failures.
Men sådan behøver det ifølge Mazzucato ikke at være. Gennem sin forskning har hun vist, at staten historisk set har været en afgørende aktør i udviklingen af ny teknologi. Missionerne er således midlet til at nå et højere mål, nemlig at reetablere det offentlige som en handlekraftig aktør i innovationssystemet og derved skabe en ny balance i relationen mellem stat og marked. Det kræver dog, at vi får styrket de offentlige institutioner med den nødvendige viden og kompetence samt en fornyet investerings- og risikovillighed.
For det andet er såvel Mazzucato som Sigge Winther Nielsens missioner ikke rene tech-missioner, som skal udvikle en raket eller en atombombe. De nye missioner skal takle vor tids “vilde problemer” som for eksempel klimaforandringerne eller FN’s 17 bæredygtighedsmål. Det er en type af problemer, som kræver samarbejde på tværs af alle sektorer og vidensområder.
Og det sætter endnu større krav til organiseringen af missionerne.
Partnerskaber med plads til alle
Sammenlignet med Apollo-missionens enstrengede ledelsessystem er de nye missioner markant anderledes organiseret. Der er lagt vægt på brede partnerskabet og øget involvering af stakeholderne. En ordsøgning på Innovationsfondens indkaldelse til InnoMissions viser, at ”partnerskaber” er det mest brugte ord i indkaldelsen, og ser vi på den forventede governance, så skal der etableres et board of directors med ”bred repræsentation og rotation af medlemmer”.
Hos Europa-Kommissionen etableres et Mission Advisory Board: altså et rådgivende udvalg. Dog udpeges også fem Mission Managers, som skal lede hver sin mission og være dens ansigt ud ad til. Men modsat for eksempel NASA’s tradition for super managers med teknisk baggrund og politisk tæft, er Kommissionens Mission Managers udvalgt blandt eksisterende embedsfolk i Kommissionen. Embedsfolk, der desuden skal navigere i medlemslandenes løbende ret til at intervenere og en mængde stærke stakeholders tradition for at påvirke prioriteter for finansiering.
Den inkluderende proces og organisering kan styrke engagementet på tværs af sektorer gennem etableringen af et partnerskab af partnerskaber, men prisen for den øgede inklusioner er, at de stålsatte missioner bøjes i peddigrør, når alle interessenter skal have en luns af kagen. Som Mazzucato påpeger, gør Europa-Kommissionens organisering, at “der vil næppe være den store lyst til at træffe svære valg, da alle beskytter deres eget hjørne” (Mazzucato 2021, s.117 – min oversættelse).
Spørgsmålet er om den inkluderende organisation skyldes en oprigtig tro på, at man løfter bedst i flok, eller om det derimod dels er en konsekvens af de offentlige institutioners manglende kompetencer og kapacitet til at løfte opgaven og dels manglende politisk handlerum til at sætte sig igennem.
Der er under alle omstændigheder intet, der tyder på, at man med de nye missioner har ambitioner om markant kapacitetsopbygning i de offentlige institutioner.
Missioner til forhandling
De manglende dybe kompetencer i de offentlige organisationer, der skal administrere forskningsmissionerne, betyder også, at indflydelsen fra interessenterne begynder allerede ved missionernes tilblivelse. Det i sig selv er ikke nyt. Særligt EU har en lang tradition for stakeholderhøringer og lobbyisme for at påvirke prioriteterne for forskningsmidler. Ikke desto mindre skaber det udfordringer, når det drejer sig om missionernes målsætning.
Apollo-missionen var enkel: send en mand til månen og bring ham sikkert hjem igen. Succesen var binær. Nåede man det? ja eller nej. Anderledes står det til med de nye missionsmål. Hos Europa-Kommissionen er målene for missionerne for eksempel: red mere end tre millioner mennesker fra at dø af kræft, forbered Europa på at håndtere klimaforandringer, opnå at mindst 75 procent af al jord i EU er sund for mennesker, fødevarer, natur og klima.
Hvornår siger man ”Mission accomplished” til de mål?
Hvilken jordområder tæller for eksempel med i de 75 procent, og hvilke kriterier bliver brugt i vurderingen? Hvornår har vi forberedt Europa på at håndtere klimaforandringerne? Og blev alle tre millioner mennesker reddet fra at dø af kræft på grund af Missionen, eller spillede andre ting ind?
“Vilde problemer” er svære at hegne ind, men vage målformuleringer gør det ikke lettere og øger risikoen for at særinteresser løber med fortolkningsretten.
Entreprenørstat versus konkurrencestat
Samlet set tegner der sig et billede af forsknings- og udviklingsmissioner, som på papiret er ambitiøse, men som mangler mål og midler til at være, ja, missioner. Konsekvensen er, at missionerne ikke bliver entreprenørstatens motor, de bliver ikke et redskab til at genfinde det offentliges innovationskraft, og de bliver ikke den raket, som hjælper os til at gøre det uladsiggørlige.
I stedet står vi med en klodset og kompliceret konstruktion spændt for konkurrencestatens system af etablerede forskningsprogrammer og sektor-interessenter, ude af stand til at begejstre, og ude af stand til at bringe os afgørende nye steder hen.
Skræller vi retorikken af, så ligner de nye missionspartnerskaber til forveksling almindelige offentlig-private partnerskaber, men i en vældig kompliceret indpakning.
Derfor er vi nødt til at spørge os selv: hvis missionerne langt hen ad vejen er ny vin på gamle flasker, så var vi måske bedre stillet ved at benytte velkendte politiske og organisatoriske redskaber. Trods fejl og mangler har Innovationsfondens Grand Challenge program i samspil med UDP’erne (udviklings- og demonstrationsprogrammerne) etableret et relativt effektivt system til at få forskning ud på markedet. Ja, der er nogle huller ned til grundforskningen hos Det Frie Forskningsråd, og visse områder falder imellem støtteprogrammernes sprækker.
Men ikke meget der tyder på, at missionerne løser de problemer bedre en end justering af de eksisterende programmer vil gøre det.
Hvis vi derimod mener missionerne alvorligt, både i forhold til at nå det “uladsiggørlige” og i forhold til at høste gevinsten ved de teknologiske kvantespring, så kræver det en dybere reorganisering og gentænkning af samspillet mellem offentlig og privat forskning og innovation.
Det er på høje tid, at vi får startet den debat.
